信用联合惩戒与“一事不再罚”

近年来，跨地区、跨部门、跨领域的信用联合惩戒机制有力推进，覆盖面不断扩大，惩戒力度也在持续加大，初步形成“一处失信，处处受限”的信用联合惩戒格局。然而，信用联合惩戒的广泛应用在取得显著社会治理效果的同时，也引发社会各界对其合法性的质疑。有人认为行政机关采取的信用联合惩戒措施违反了“一事不再罚”原则。

对于信用联合惩戒是否属于《行政处罚法》第八条第（七）项所规定的“其他行政处罚”，学界目前尚无定论。笔者认为，部分信用惩戒措施不属于行政处罚，如增加检查频次、从严审核许可项目等。但是，有些惩戒措施则有可能构成行政处罚。例如：信用主体的行为已违法，并受到相应的行政处罚，但处罚力度不大，未能威慑失信主体，造成失信行为屡禁不止。市场监管部门此时将其列入“黑名单”进行联合惩戒，实际上是对失信主体追加及叠加的处罚，也可以看作是对行政处罚在空间和时间上的延展。

笔者认为，“黑名单”等属于行政处罚类的信用联合惩戒措施并不违反“一事不再罚”原则。所谓“一事不再罚”，是指同一行为主体的同一个违法行为只能依法给予一次处罚，其目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，保护行政相对人的合法权益。信用联合惩戒不违反“一事不再罚”原则的主要理由是：

“一事不再罚”要求依法给予“一次处罚”，而非“一种处罚”。事实上，处罚既可以单处，也可以并处，例如《刑法》中就有主刑与附加刑并用的情形。“一事不再罚”原则在《行政处罚法》中主要体现为第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。也就是说，即便已经对违法当事人给予一次罚款的行政处罚，也不妨碍相关部门对其实施罚款之外的其他信用惩戒措施。行政部门有权根据失信情节的轻重，一次性对同一主体的同一行为作出多种不同种类的行政处罚。信用联合惩戒只是“多种处罚”，而非“再次处罚”。同时，根据该条规定，“一事不再罚”的“一事”应当指的是“当事人的同一个违法行为”，但信用联合惩戒针对的并非具体的单个违法行为，而是由信用主体一次及一次以上违法失信行为共同构成的信用状况，是一种综合的累积评价。因此，严格来讲，信用联合惩戒与其他行政处罚针对的并非同“一事”。

失信主体因负面的信用评价而丧失部分交易机会或财产利益，这其实是信用市场选择的当然后果。信用联合惩戒只是“催化剂”。更何况从法律报应主义的角度来看，失信主体应当为自己的违法失信行为负责，损失的机会或利益是失信主体应得的惩罚。信用联合惩戒应当视为对其法律责任的合理补充，这正是过罚相当原则在信用领域的有效体现。

我国目前尚没有统一的信用立法，现有的惩戒规范，多数规定来源于效力层级较低的政策、行政法规甚至部门规章，直接来源于法律的措施占比极低。联合惩戒的立法层级偏低，无形中扩大了行政权，导致信用联合惩戒的合法性与正当性无法得到有力的法律保障。这就要求我国加快信用立法步伐，保护行政相对人的合法权益。

本文选自《中国市场监管报》4月23日，作者为中共中央党校（国家行政学院）研究生院苗丝雨。